“证照分离”的本质是“先照后证”

“证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。所谓“照”，是指工商和市场监管部门颁发的营业执照，而“证”，则是指相关行业主管部门颁发的经营许可证。在“证照分离”改革之前，许多行业主管部门将自己的审批置于工商登记之前，且规定了很多严格的条件。

举例来说，要开一家餐馆，必须先到食药监部门办理餐饮经营许可证，然后才能到工商和市场监管部门申请领取营业执照，取得市场主体资格。然而，企业在取得营业执照之前，因身份不明，在资金筹措、员工招募、合同签订等方面面临诸多障碍，往往难以具备经营许可证设定的条件，而领取营业执照要求必须先具备这些许可条件，于是陷入互为条件的死结，极大地影响了效率。

风起于青萍之末。2013年，上海自贸区建立以来，率先实施商事制度改革，“先照后证”成为其中的重中之重。也就是说，只要到工商和市场监管部门领取营业执照，就可以从事一般的生产经营活动，例如，可以采购原材料、招聘员工、办理贷款等。市场主体如果想从事需要许可的生产经营活动，再到相关审批部门办理许可手续。

为了落实这一改革措施，浦东新区全面推行“双告知、一承诺、双反馈”的做法。也就是说，对于需要办理许可证的，工商和市场监管部门在办理注册登记后，告知市场主体和相关行政审批部门，及时办理后置审批事项，并把企业主体信息推送给相关审批部门；市场主体作出承诺后，必须及时到相关部门办理后置审批许可；审批部门向工商和市场监管部门做好信息反馈工作。

举例来说，A向工商和市场监管部门申请音像制作单位营业执照，工商和市场监管部门核发营业执照后，把信息推送给新闻出版部门，并告知A到新闻出版部门办理许可。这样，A的主体信息就留存于新闻出版部门，不用重新提供。此后，新闻出版部门向工商和市场监管部门做好“双反馈”，即是否收到A的申请审批信息以及是否完成审批。工商和市场监管部门收到这些信息后，可以进行公示，如此闭环，打造了信息共享的基础。

从“先证后照”到“先照后证”，商事制度改革的一小步，营商环境优化一大步，更是“重大改革于法有据”的生动体现。

就法理而言，企业主体资格与营业资格的法律内涵完全不同。企业获取营业执照后，即取得法律主体资格，并同时具备一般的营业资格。对此，《民法总则》《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等法律均有明文规定，《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《个人独资企业登记管理办法》等也在操作层面予以细化规定。当然，特殊的营业资格，还须经相关行业主管部门许可，取得特殊的权利能力后方才具备。

企业主体资格与特殊营业资格相分离，有利于解决实践层面的诸多疑难问题。例如，餐饮企业存在严重违法情形，被吊销许可证，丧失的正是特殊的权利能力（餐饮经营资格），而其营业执照仍然存在，可以从事一般的经营活动，如清偿欠款等。只有在清算完毕，被注销营业执照之后，其主体资格才算灭失。

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