“证照分离”推行主要存在的三大误区

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近年来,伴随着信用社会建设,信用治理日益受到关注,但一些地方出现信用滥用泛化趋势,主要存在三种误区。

误区之一:政府为市场主体信用背书。

党的十八届三中全会明确要求,让市场在资源配置中起“决定性作用”。也就是说,凡是能由市场形成价格的都交给市场。政府应保持定力,不为市场主体站台,更不为其进行信用背书或信用加持。

众所周知,信用就是财富,在很大程度上影响着企业的运营成本。在不同行业和不同领域,信用维度各有差异。谁用信,谁评信,信用的分级分类由用信主体依据用信场景自主确定,是唯一的科学路径。即便是政府,不同部门的用信需求也不相同。如工商和市场监管部门关注被监管对象的违法记录,以提高执法的精准度;而发改委、科委等运用财政资金比较多的部门,则看重行政相对人虚报骗领财政资金的过往历史。故而,根据比例原则,法律应当要求行政部门根据自身管理实际,制定与自己管理领域相关联的信用信息范围,并且向社会公布。这份清单,绝不统一适用于所有政府部门。差异,体现的是合理行政,更是合法行政。

如果企业发生重大违法行为,政府依法将其列入严重失信名单,并采取联动惩戒措施,固无不可。与此同时,政府不宜一刀切,直接确定信用评级的统一标准,更不应将企业或者个人分为三六九等。

政府不宜对市场主体进行信用“加持”,一个显见的原因在于信用“黑洞”。从认识论的角度看,要全面了解一家企业或者个人几无可能。例如,政府刚刚认定A企业为守信企业,结果这家企业下个月就出现重大生产安全事故;刚刚认定张三为孝悌忠信的典范,不久张三就被认定负有命案而锒铛入狱……故而,《国务院关于取消76项评比达标表彰评估项目的决定》(国发〔2013〕34号)明确要求,从严从紧加快清理评比达标表彰评估项目,做到:没有法律法规依据和党中央、国务院文件规定的,一律不得开展;与政府职能无关、对推动工作没有实际意义的,一律不得进行……要进一步加大简政放权力度,不断提高政府管理科学化水平。

评信与评奖有共通之处。地方政府如果以信用的名义,对市场主体进行普遍性的信用等级评定,轻则自我打脸,重则引发大面积的行政诉讼,既不科学,又有悖法理,当予以纠正。

误区之二:捐款可以提升信用。

前面的例子中,该市规定,捐款1万元以上,可酌情加信用分,并且写入地方法规。此种做法颇值得商榷。通俗一点说,难道信用低下的人,出钱就可以修补自己的信用了?

信用的法律界定,必须依循法律规范的基本构成要件,即一个完整的法律规范必定由3个要素组成:假定、处理和制裁。假定是适用规范的必要条件,即实施某种行为可以适用法律规范;处理是行为规范本身的基本要求,即以权利和义务的形式规定人们应当做什么,不能够做什么;制裁是法律规范中规定主体违反法律规定时应当承担何种法律责任、接受何种国家强制措施。
捐赠本身是道德行为,由于道德标准不确定,对道德事件进行法律评价,落实到权利与义务的具体分配,不仅缺乏可操作性,而且还于法理不合。

当然,如果地方愿意将正面的捐赠信息纳入平台,也不宜对其赋予正面的分值,可以考虑纳入其他信息。是否能够增强信用,由用信主体来判断。

误区之三:“用大炮打蚊子”。

有些地方在推进信用治理时,将所有的违法违约行为,直接记入信用平台。例如,闯红灯、吐痰被城管处罚,水电燃气费欠缴,不慎驶入公交专用车道被拍,张三欠李四钱款逾期未还等都要被记下来,这样势必会雷区遍布,人人自危。
立法得须谨记,为给民众一定的容错空间,构成失信进而被记入信用平台的违法违约行为必须具备一定的条件,而确定这些条件时,要考虑比例原则。比例原则是行政法的重要原则,是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。比例原则着眼于法益的均衡,以维护和发展公民权为最终归宿,是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。

鉴于纳入信用平台会对信息主体的权益带来重大影响,无论是国家还是地方立法,对于信用信息的内容,均须考虑比例原则。其一,充分考虑违法违约行为的性质及其后果,避免过罚失当。其二,遵循最小干预与最小侵害原则,兼顾行政目标的实现和保护相对人的合法权益。其三,对记入信用平台的“违法违约行为”进行目录管理,以遏制行政滥权与恣意,确立市场预期。

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